Οι έλεγχοι της διαφθοράς στο Δημόσιο 

Για την αντιμετώπιση της διαφθοράς στο Δημόσιο, πέραν του πειθαρχικού δικαίου που αποτελεί τη «ναυαρχίδα» της σχετικής δημόσιας πολιτικής, έχουν, κατά καιρούς, εξαγγελθεί διάφορα μέτρα. Τα περισσότερα εξ αυτών είτε μένουν ανεφάρμοστα είτε αποδεικνύονται αδύναμα ως προς την αντιμετώπιση του προβλήματος. Αυτό ισχύει, par excellence, για την ισχύουσα δημόσια πολιτική.

Στις 17-4-2021 ψηφίστηκε ο νόμος 4795 (ΦΕΚ Α 62/17.4.2021) με τίτλο «Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου του Δημόσιου Τομέα, Σύμβουλος Ακεραιότητας στη δημόσια διοίκηση και άλλες διατάξεις για τη δημόσια διοίκηση και την τοπική αυτοδιοίκηση». Σε αυτόν προβλέπονταν η δημιουργία ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου στο σύνολο των φορέων της δημόσιας διοίκησης καθώς και η δημιουργία ενός σώματος Συμβούλων Ακεραιότητας.

Mε βάση μια αυστηρή κατηγοριοποίηση, τα δύο συστατικά του νόμου είναι άσχετα μεταξύ τους. Ο μεν εσωτερικός έλεγχος είθισται να εννοείται, σε μια παραδοσιακή εκδοχή του, ως υπόδειξη παραλείψεων και σφαλμάτων διαδικαστικού η/και οργανωτικού χαρακτήρα στον ανώτερο Διοικητή της οργάνωσης, ενώ ο σύμβουλοι ακεραιότητας προσομοιάζουν περισσότερο σε σώμα δίωξης της διαφθοράς και της παρανομίας. Ο μεν εσωτερικός έλεγχος έχει περισσότερο προληπτικό χαρακτήρα και αφορά την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του φορέα, ενώ η τήρηση των αρχών της ακεραιότητας αναφέρεται, ιδίως, στην καταστολή των φαινομένων της διαφθοράς.

Ανήκω σ’ εκείνους οι οποίοι δέχονται ότι υπάρχουν μεταξύ των δύο μερών του νόμου περισσότερες συγκλίσεις παρά αποκλίσεις. Και, πάντως, σκοπός αυτού του άρθρου δεν είναι η εννοιολογική αποσαφήνιση των όρων αλλά η αξιολόγηση της εφαρμογής αμφότερων. 

Εκκινώντας από τους Συμβούλους Ακεραιότητας, η αποστολή τους, σύμφωνα με τον ν. 4795/21 ήταν «η ανάπτυξη εργαλείων για την ενίσχυση της ακεραιότητας και της διαφάνειας, όπως Κώδικες Ηθικής και Δεοντολογίας, Κανονισμοί Διαχείρισης Φαινομένων Σύγκρουσης Συμφερόντων, Πρωτόκολλα Αντιμετώπισης Περιστατικών Απάτης και Διαφθοράς». Στον ίδιο νόμο προβλεπόταν η σύσταση Μητρώου Συμβούλων Ακεραιότητας, στο οποίο θα εντάσσονταν οι υποψήφιοι για την κάλυψη των θέσεων.

Δεν γνωρίζω εάν, όταν ψηφιζόταν ο νόμος εκείνος, ο νομοθέτης είχε σχεδιάσει να προχωρήσει στην δημιουργία του μητρώου, τρία ολόκληρα χρόνια μετά. Αυτό το πληροφορηθήκαμε, στις 16-5-2024, όταν η Εθνική Αρχή Διαφάνειας δημοσίευσε πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την κάλυψη των θέσεων Συμβούλων Ακεραιότητας στα Αυτοτελή Γραφεία των Υπουργείων.

Κι ενώ η εφαρμογή της διακηρυγμένης αποστολής των Συμβούλων παραπέμπει σ’ ένα μεγάλο εύρος λειτουργικής και οργανωτικής αυτονομίας τους, ο νομοθέτης επιλέγει μια διαδικασία κρίσης και επιλογής τους που προσιδιάζει σ’ έναν γραφειοκράτη καριέρας κι όχι σ’ έναν «αδιάφθορο». Η επιλογή τους γίνεται από μια τριμελή Επιτροπή ανώτερων γραφειοκρατών που δεν έχουν κάποια ιδιαίτερη γνώση η εμπειρία στην αντιμετώπιση κρουσμάτων διαφθοράς (Προϊστάμενος Γενικής Διεύθυνσης Ακεραιότητας και Λογοδοσίας της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, Προϊστάμενος Γενικής Διεύθυνσης Ανθρώπινου Δυναμικού Δημοσίου Τομέα του Υπουργείου Εσωτερικών και Προϊστάμενος της Γενικής Διεύθυνσης που είναι αρμόδια για θέματα προσωπικού του οικείου φορέα). Από τον τρόπο και το όργανο επιλογής διαφαίνεται ο κίνδυνος γραφειοκρατικοποίησης του Συμβούλου Ακεραιότητας. 

Αλλά και η εφαρμογή των υπόλοιπων διατάξεων του νόμου 4795 που αφορούσαν τον εσωτερικό έλεγχο δεν είχαν καλύτερη τύχη.

Ενώ ο νομοθέτης θέσπισε την υποχρέωση όλων των φορέων του Δημοσίου (χωρίς καμία εξαίρεση) να διαχειρίζονται τους κινδύνους που επηρεάζουν την υλοποίηση των στρατηγικών και επιχειρησιακών τους στόχων, καθώς και την αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητά τους, δεν ανέφερε ούτε τη μεθοδολογία ταυτοποίησής τους ούτε παρέπεμψε σε κάποιο σχέδιο εφαρμογής του.

Αντί γι’ αυτά, ο νομοθέτης κατέφυγε στον συγκεντρωτισμό, με τον Υπουργό να πρέπει να «εγκρίνει το περιεχόμενο του κανονισμού λειτουργίας της μονάδας εσωτερικού ελέγχου, το εγχειρίδιο εσωτερικών ελέγχων της μονάδας εσωτερικού ελέγχου, και εκδίδει τις εντολές εσωτερικών ελέγχων και παροχής συμβουλευτικών έργων της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου».

Η πρώτη εγκύκλιος εφαρμογής του νόμου δημοσιεύτηκε στις 17-01-2022 (9 μήνες μετά την ψήφισή του) κι ένα χρόνο μετά, στις 4-3-2023, είχαν δημιουργηθεί 13 μονάδες εσωτερικού ελέγχου, ενώ εκκρεμούσαν άλλες 6.

Σε ορισμένα εποπτευόμενα από τα Υπουργεία νομικά πρόσωπα δημιουργήθηκαν μονάδες εσωτερικού ελέγχου ενώ σε ορισμένα άλλα, όχι.

Εκείνο, όμως, που είναι πιο σημαντικό από τις δομές που δημιουργήθηκαν είναι ότι δεν υπάρχει αναρτημένη καμία έκθεση καμιάς μονάδας εσωτερικού ελέγχου, πέραν των ελέγχων του Υπουργείου Οικονομικών που διέθετε τη σχετική τεχνογνωσία. Οι μονάδες εσωτερικού ελέγχου φαίνεται να μην είναι παρά δομικά κελύφη που σκοπό έχουν να δίνουν την εντύπωση ότι ασκείται έλεγχος.

Κι ενώ η εφαρμογή του νόμου φαινόταν να έχει «παγώσει», αίφνης, η κυβέρνηση (Υπ. Εσωτερικών) προσέθεσε, δύο χρόνια μετά, σ’ έναν άλλο νόμο, τον 5013/2023, εννέα άρθρα για την «διαχείριση κινδύνων» τα οποία ανακοίνωσε ότι αποτελούν προσθήκη στον ν. 4795/2021. Έσπευσε, δε, να εκδώσει, τον Μάρτιο 2023, εγκύκλιό του με την οποία οριοθέτησε την έκταση εφαρμογής του νόμου σε: Προεδρία της Δημοκρατίας, Υπουργεία, Αποκεντρωμένες Διοικήσεις και Ανεξάρτητες Αρχές χωρίς νομική προσωπικότητα. Όλοι αυτοί -κι όχι οι υπόλοιποι που αναφέρονταν στον αρχικό νόμο 4795- υποχρεούνται με βάση την εγκύκλιο να έχουν συστήσει και ορίσει όργανα διαχείρισης κινδύνων εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του νόμου (έως, δηλαδή, την 19.4.2023).

Μάλιστα, για λόγους -προφανώς, πολιτικής κι όχι διοικητικής- σκοπιμότητας, ο νομοθέτης περιόρισε την εφαρμογή του Νόμου στα δύο πρώτα χρόνια (2023-2025) μόνον στους φορείς της κεντρικής διοίκησης. Μόνον απ’ αυτούς ζητά, πλέον, να προχωρήσουν σε καταγραφή και εκτίμηση κινδύνων, ενώ για τους υπόλοιπους, η ισχύς του νόμου αρχίζει από 20 Ιανουαρίου 2025. Συνεπώς, ακόμη κι αν υπάρχουν φορείς του Δημοσίου που μπορούν και θέλουν να προχωρήσουν (πχ. ΟΤΑ) , δεν δύνανται να προβούν στη σύσταση και τον ορισμό των οργάνων διαχείρισης κίνδυνων, πριν από την παρέλευση δύο ετών από τη δημοσίευση του νόμου 5013/2023.

Είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι με τον ν. 5013/2023 ο εσωτερικός έλεγχος απομακρύνεται από το Υπουργείο Οικονομικών, το μόνο με σχετική εμπειρία στην διεξαγωγή εσωτερικών ελέγχων, και περνάει στη δικαιοδοσία της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας. Αυτή «καθορίζει τα πρότυπα πολιτικής και πλαισίου διαχείρισης κινδύνων και παρέχει οδηγίες σχετικά με τη σύνταξη και εφαρμογή τους» (άρθρ. 21 παρα.5).

Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας αποτελεί, μαζί με άλλες 19, μια διοικητική αρχή που δεν απολαμβάνει των εγγυήσεων των συνταγματικά κατοχυρωμένων Αρχών, έχει, ωστόσο, αρκετά σημαντικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας έναντι της εκτελεστικής εξουσίας.

Τα αποτελέσματα από τη δράση της που θα οδηγούσαν στην περιστολή της διαφθοράς, ελέγχονται, όμως, ως ανεπαρκή. Μένοντας στο παράδειγμα της μη εφαρμογής του ν. 4795/21 καταγράφουμε ως πρώτη αντίδραση της ΕΑΔ, έναν χρόνο μετά την ψήφιση του νόμου, τον Ιούλιο 2022, την παρουσίαση ενός κειμένου 36 σελίδων, του Κώδικα Ηθικής και Επαγγελματικής Συμπεριφοράς που σκοπεύει στη διαμόρφωση ενός ηθικού και ακέραιου εργασιακού περιβάλλοντος. Μάλιστα, ο τότε διοικητής της ΕΑΔ τόνιζε σε δηλώσεις του ότι η υιοθέτηση και η εφαρμογή του Κώδικα από τους δημοσίους υπαλλήλους, αποτελεί «κρίσιμη συνιστώσα της καλής και χρηστής δημόσιας διακυβέρνησης» χωρίς, ωστόσο, να παρουσιάσει κάποιες συνεκτικές δράσεις η ολοκληρωμένα προγράμματα που θα έδιναν υπόσταση σ’ αυτές τις δηλώσεις.

Επισημαίνουμε τα ακόλουθα κρίσιμα σημεία στα οποία πρέπει να υπάρξουν άμεσες διορθωτικές παρεμβάσεις:

1. Οι διατάξεις του εσωτερικού ελέγχου και των συμβούλων ακεραιότητας πρέπει να ενσωματωθούν στο πειθαρχικό δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων. Αυτό θα διασφαλίσει την οργανική διασύνδεση της πρόληψης με την καταστολή και θα δώσει στις δημόσιε υπηρεσίες ένα σημαντικό πρόσθετο όπλο για την αντιμετώπιση κρουσμάτων διαφθοράς. 
2. Οι δομές του πειθαρχικού ελέγχου (πρωτοβάθμια, δευτεροβάθμια πειθαρχικά συμβούλια, ΕΑΔ) χρειάζονται, πέραν της ενίσχυσης τους σε τεχνικά μέσα και κατάλληλο προσωπικό, άμεση δικτύωση, ανταλλαγή καλών πρακτικών και συντονισμό ενεργειών.
3. Η αντιμετώπιση της μικροδιαφθοράς δεν μπορεί να είναι επαρκής όσο υπάρχουν ενδείξεις, υποδείξεις και αναφορές εξειδικευμένων με το θέμα οργανισμών (βλ. Διεθνής Διαφάνεια) ότι η μεγάλη διαφθορά (η διαφθορά των ελίτ) ανθεί. Εν προκειμένω είναι εξαιρετικά αποθαρρυντικό το ότι η χώρα μας στον Δείκτη αντίληψης διαφθοράς το 2023 παρουσιάζει πτώση 3 βαθμών έναντι της προηγούμενης μέτρησης του 2022 και χαρακτηρίζεται ως «χώρα υπό παρακολούθηση». Σύμφωνα με τη Διεθνή Διαφάνεια, «η Ελλάδα αντιμετωπίζει κρίση του κράτους δικαίου που αντιστρέφει τη θετική πορεία της χώρας κατά την τελευταία δεκαετία» και «είναι η χώρα με τη χειρότερη επίδοση στην ΕΕ σύμφωνα με τον παγκόσμιο δείκτη ελευθερίας του τύπου».

Η αντιμετώπιση της διαφθοράς στο κράτος δεν είναι, συμπερασματικά, υπόθεση ούτε μόνον ρυθμίσεων, ούτε δομών, ούτε καν σημαντικών και σοβαρών λειτουργικών προγραμμάτων. Είναι υπόθεση της κοινωνίας πολιτών, είναι υπόθεση Δημοκρατίας. Κι αυτήν έχει κάθε πολίτης υποχρέωση να στέρξει προς υπεράσπισή της.