Τέσσερα σημεία για τη μεταρρύθμιση στην Επικουρική Ασφάλιση

Γράφει ο Φίλιππος Μαραζιώτης

Το νομοσχέδιο για την μεταρρύθμιση της επικουρικής ασφάλισης λειτουργεί ως εφαλτήριο έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης παρά τη συνήθη οκνηρία λόγω θέρους. Πυρήνας του νομοσχεδίου είναι η μετατροπή του συστήματος επικουρικής ασφάλισης από διανεμητικό σε κεφαλαιοποιητικό – ενώ η κύρια ασφάλιση παραμένει διανεμητική, ως έχει. Καθότι ο δημόσιος διάλογος γίνεται πολλές φορές στη βάση βολονταρισμών και ιδεοληπτικών εμμονών ή υπεραπλουστευμένων λαϊκισμών με στόχο τα αντιδραστικά αντανακλαστικά των πολιτών, το παρόν άρθρο επιχειρεί να απαντήσει σε ορισμένα καίρια ερωτήματα βασιζόμενο σε δεδομένα και γενικές παραδοχές.

1. Ποια είναι τα κύρια συστήματα συντάξεων που συναντάμε στον κόσμο και πώς λειτουργούν;

Ένας από τους σημαντικότερους πυλώνες του Κράτους Πρόνοιας της μεταπολεμικής Ευρώπης ήταν τα συνταξιοδοτικά συστήματα που λειτουργούσαν στη βάση της αλληλεγγύης των γενεών, δηλαδή στο άτυπο διαγεννεακό συμβόλαιο που υπαγορεύει ότι οι σημερινοί εργαζόμενοι πληρώνουν τις συντάξεις των σημερινών συνταξιούχων, προσδοκώντας πως όταν αυτοί θα περάσουν στη συντάξιμη ηλικία, οι τότε εργαζόμενοι θα σεβαστούν αυτό το συμβόλαιο πληρώνοντας εισφορές για τους τότε συνταξιούχους. Αυτό το σύστημα λέγεται διανεμητικό (pay-as-you-go) – και όχι αναδιανεμητικό όπως συχνά αναφέρεται στο δημόσιο διάλογο. Τα διανεμητικά συστήματα κυριάρχησαν σχεδόν σε όλη την μεταπολεμική Ευρώπη, αποτελώντας στυλοβάτες της μεταπολεμικού κοινωνικού μοντέλου, και δικαίως χαρακτηρίζονται ως σπουδαία επιτεύγματα της χρυσής τριακονταετίας 1945-1975. Οι βασικοί λόγοι της επιτυχίας των διανεμητικών συνταξιοδοτικών συστημάτων ήταν η δημογραφική άνθηση της εποχής, η μαζική ένταξη των γυναικών στην αγορά εργασίας καθώς και οι αυξανόμενοι ρυθμοί μεγέθυνσης των αμοιβών των εργαζομένων. Αυτά τα δεδομένα κατέστησαν τα διανεμητικά συστήματα συμφέροντα για όλα τα συμβαλλόμενα μέρη: οι συνταξιούχοι ελάμβαναν περισσότερα από όσα είχαν εισφέρει και οι εργαζόμενοι είχαν τη βεβαιότητα ότι στο μέλλον θα λάβουν κι εκείνοι περισσότερα απ’ όσα θα έχουν εισφέρει.

Σταδιακά, η υψηλή ανταποδοτικότητα που προσέφερε αυτό το σύστημα άρχισε να φτάνει σε κορεσμό και στασιμότητα εξαιτίας της δημογραφικής γήρανσης. Τότε, πολλές χώρες άρχισαν να στρέφονται στο κεφαλαιοποιητικό σύστημα ασφάλισης ως συμπληρωματικό - και δευτερευόντως ως υποκατάστατο - του διανεμητικού. Το κεφαλαιοποιητικό σύστημα βασίζεται στην αρχή της αποταμίευσης. Οι εισφορές κατά την διάρκεια του εργάσιμου βίου επενδύονται και η απόδοσή τους μαζί με το αρχικό κεφάλαιο χρηματοδοτεί τις συντάξεις του αύριο. Κρίσιμο μέγεθος εδώ είναι η απόδοση του κεφαλαίου κατά την αποταμιευτική περίοδο, δηλαδή την εργάσιμη ηλικία.

Ορισμένες επισημάνσεις: πρώτον, και τα δύο συστήματα συντάξεων προσπαθούν να δώσουν λύση σε ένα κοινό πρόβλημα, αυτό της κατανομής του εισοδήματος του εργάσιμου βίου μεταξύ του σήμερα (εργάσιμος βίος) και του αύριο (συντάξιμος βίος). Βασική αρχή λοιπόν και των δύο συστημάτων είναι η μεγιστοποίηση της ευημερίας του κάθε ατόμου, σε όρους κύκλου ζωής. Δεύτερον, κρίσιμο σημείο σε όλα τα συστήματα είναι η αβεβαιότητα. Εξ ορισμού, τα συστήματα συντάξεων υπόκεινται σε αβεβαιότητα και κινδύνους καθώς μεταφέρουν πόρους στο αύριο. Η αβεβαιότητα στο διανεμητικό σύστημα εκφράζεται κυρίως μέσω του δημογραφικού κινδύνου και του κινδύνου μείωσης των μελλοντικών εισοδημάτων, ενώ η κύρια μορφή κινδύνου των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων είναι ο κίνδυνος της αγοράς και των χαμηλών αποδόσεων. Τρίτον, οι δευτερογενείς επιδράσεις του κάθε συστήματος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη. Για παράδειγμα το διανεμητικό σύστημα μπορεί εύκολα να γίνει και αναδιανεμητικό, ενώ το κεφαλαιοποιητικό μπορεί να καλύψει επενδυτικά κενά ή να δώσει κίνητρα για αποφυγή της αδήλωτης εργασίας καθώς οι εισφορές αποτελούν αποταμίευση ενώ στο διανεμητικό, αντίστοιχα, αποτελούν φόρο. Τέταρτον, όλα τα συστήματα δίνουν καλές συντάξεις αν υπάρχουν διατηρήσιμοι ρυθμοί μεγέθυνσης. Μια μίζερη και καχεκτική οικονομία είναι καταδικασμένη να δίνει χαμηλές συντάξεις, ανεξαρτήτως συστήματος.

2. Γιατί το δημογραφικό αποτελεί πρόβλημα;

Η δημογραφική μετάβαση έχει πολλαπλές συνέπειες σε κοινωνικό και οικονομικό επίπεδο. Ο όρος αυτός, στην ουσία, εμπεριέχει δύο διακριτές δυναμικές στα δημογραφικά μεγέθη των χωρών. Αφενός, αναφέρεται στον μειούμενο αριθμό παιδιών που γεννά μια γυναίκα κατά μέσο όρο. Αφετέρου, με την δημογραφική μετάβαση αναφερόμαστε και στην αύξηση του προσδόκιμου ζωής των ατόμων. Όπως φαίνεται και στον Πίνακα 1, το 1955 στις χώρες του ΟΟΣΑ είχαμε κατά μέσο όρο 3.2 παιδιά ανά γυναίκα, ενώ οι πολίτες αυτών των χωρών είχαν κατά μέσο όρο 13 χρόνια επιπλέον ζωής όταν έφταναν το εξηκοστό-πέμπτο έτος της ηλικίας τους. Κοιτώντας τις προβλέψεις για το 2055, βλέπουμε πως στον ΟΟΣΑ, κατά μέσο όρο, θα γεννιούνται 1.8 παιδιά ανά γυναίκα – σημαντικά μικρότερο του 2.1 που απαιτείται για διατήρηση σταθερού πληθυσμού – ενώ τα άτομα που τότε θα συμπληρώνουν τα εξήντα-πέντε, αναμένεται να ζήσουν επιπλέον 24 χρόνια.

Προφανώς, η αύξηση του προσδόκιμου ζωής δεν αποτελεί σε καμία περίπτωση αρνητική εξέλιξη. Είναι απτό αποτέλεσμα της μεγάλης προόδου που γνώρισε η ανθρωπότητα τους τελευταίους αιώνες, μέσω της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης, της ποιότητας ζωής και υγείας. Ταυτόχρονα, ούτε η μείωση του αριθμού γεννήσεων ανά γυναίκα πρέπει να λαμβάνεται ως κάτι αρνητικό per se. Η επιλογή αυτή οφείλεται εν πολλοίς στην αύξηση της εκπαίδευσης των γυναικών και τη διεκδίκηση ισότιμης συμμετοχής στην αγορά εργασίας, τον οικογενειακό προγραμματισμό, την οικονομική ανάπτυξη, τον επανακαθορισμό των προσδοκιών και στόχων ζωής των γυναικών, τη στάθμιση μεταξύ ποιότητας και ποσότητας παιδιών από τα νέα ζευγάρια.

Γιατί όμως η δημογραφική μετάβαση προκαλεί προβλήματα στα διανεμητικά συστήματα συντάξεων; Η δημογραφική μετάβαση αυξάνει τον αριθμό των συνταξιούχων μέσω της αύξησης του προσδόκιμου ζωής και ταυτόχρονα μειώνει τον αριθμό των νέων που μπαίνουν στην αγορά εργασίας. Ο Πίνακας 2 δείχνει τον αριθμό των συνταξιούχων (άτομα 65 ετών και άνω) που αντιστοιχεί ανά 100 άτομα εργάσιμης ηλικίας (20-64 ετών) στις χώρες του ΟΟΣΑ. Στην Ελλάδα, το 1980 αντιστοιχούσαν 21 συνταξιούχοι σε 100 εργαζομένους, σήμερα η αναλογία αυτή έχει γίνει 39 προς 100, ενώ το 2060 αναμένεται να έχουμε 80 συνταξιούχους για κάθε 100 εργαζόμενους. Όπως φαίνεται από τον Πίνακα 2, αυτό αποτελεί γενική τάση στις ανεπτυγμένες χώρες, αλλά η Ελλάδα αναμένεται να βιώσει πολύ έντονα αυτή τη μετάβαση. Ο Πίνακας 3 δείχνει πως η Ελλάδα αναμένεται να βρίσκεται στο γκρουπ των χωρών με τους υψηλότερους ρυθμούς μείωσης του εργατικού δυναμικού μεταξύ 2020 και 2060 (-34%).

Είναι προφανές πως οι τάσεις αυτές ασκούν τεράστια πίεση στο διανεμητικό σύστημα. Δεδομένου ότι οι ρυθμοί μεγέθυνσης στις χώρες του ΟΟΣΑ κινούνται μακροπρόθεσμα σε επίπεδα που δεν ξεπερνούν το 3-4%, η δημογραφική μετάβαση θα μειώνει όλο και περισσότερο του εργαζόμενους που καταβάλουν εισφορές για να πληρωθούν οι συντάξεις των όλο και περισσότερων συνταξιούχων. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί είτε αυξάνοντας συνεχώς τις εισφορές των εργαζομένων, είτε μειώνοντας συνεχώς τις συντάξεις. Και οι δύο επιλογές πλήττουν την κοινωνική ευημερία και καθιστούν το διανεμητικό σύστημα μη βιώσιμο και άδικο καθώς η αλληλεγγύη των γενεών καταστρατηγείται σε παίγνιο μηδενικού αθροίσματος μεταξύ των γενεών.

3. Είναι βιώσιμο το ισχύον σύστημα;

Σύμφωνα με την Eurostat η δημόσια δαπάνη για συντάξεις στην Ελλάδα ήταν 17.3% του ΑΕΠ το 2016, μειώθηκε στο 13.4% το 2020 και αναμένεται να πέσει στο 11.5% το 2060. Παράλληλα, τόσο οι εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, όσο και οι αναλογιστικές μελέτες που κατατέθηκαν από τους αρμόδιους υπουργούς Εργασίας το 2018 και το 2020 επιβεβαιώνουν την βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος, η οποία επήλθε μετά από τις μεγάλες προσαρμογές της επταετίας 2010-2016. Πράγματι, παρότι η ελληνική κοινωνία γερνάει ταχύτατα, το εξολοκλήρου διανεμητικό σύστημα φαίνεται πως σε ορίζοντα 40-50 χρόνων θα απορροφά λίγους πόρους και θα έχει περιορίσει τις ανισορροπίες του παρελθόντος. Ίσως αυτό φαίνεται αντιφατικό με το πρόβλημα του δημογραφικού, αλλά δεν είναι. Στην περίπτωση των συστημάτων συντάξεων οι τέσσερις δεκαετίες δεν αποτελούν μακροπρόθεσμο ορίζοντα. Το δημογραφικό είναι ίσως το μεγαλύτερο πρόβλημα που θα δοκιμάσει την ελληνική κοινωνία και οικονομία, οι επιπτώσεις του θα αρχίσουν να γίνονται ορατές στο άμεσο μέλλον, αλλά η δυναμική του θα ενταθεί μακροπρόθεσμα. Επομένως, τι καθιστά βιώσιμο το σύστημα συντάξεων τα επόμενα χρόνια; Μία βασική παραδοχή είναι η αύξηση των μέσων αμοιβών ως απόρροια της οικονομικής μεγέθυνσης. Η πολυετής οικονομική κρίση της προηγούμενης δεκαετίας μείωσε δραματικά τις αμοιβές και τα επόμενα χρόνια αυτό αναμένεται να αποκατασταθεί. Παράλληλα, αναμένεται να μειωθεί η ανεργία, η οποία παραμένει σε υψηλά επίπεδα και, κυρίως, να αυξηθεί η απασχόληση μέσω της ακόμα μαζικότερης συμμετοχής γυναικών και μεταναστών στην αγορά εργασίας. Και όλα αυτά, υπό την προϋπόθεση πως οι κανόνες που ισχύουν σήμερα δεν θα αλλάξουν εισάγοντας ανισορροπίες και στρεβλώσεις.

Επομένως, γιατί να προχωρήσει τώρα μια τέτοια μεταρρύθμιση, αφού μέχρι το 2060-2070 το σύστημα είναι βιώσιμο; Και μάλιστα όταν αυτή η μεταρρύθμιση έχει ακαθάριστο κόστος 57 δις. ευρώ μέχρι το 2070; Εύλογο ερώτημα. Αρχικά, παράλληλα με αυτό το χρηματοδοτικό κενό στην κάλυψη των συντάξεων, η μετατροπή της επικουρικής ασφάλισης από διανεμητική σε κεφαλαιοποιητική αναμένεται να αποφέρει οφέλη σε δημόσια έσοδα, επενδύσεις και απασχόληση. Ποσοτικοποιώντας και αφαιρώντας αυτά τα οφέλη από τα 57 δις. προκύπτει το καθαρό κόστος μετάβασης, το οποίο υπολογίζεται περί τα 8 δις. ευρώ σε βάθος 50ετίας. Επομένως, φαίνεται πως το κόστος μετάβασης δεν είναι τόσο υψηλό και σε καμία περίπτωση αποτρεπτικό. Αλλά και πάλι, γιατί να μην προχωρήσουμε σε αυτή τη μεταρρύθμιση σε 20-30 χρόνια; Δεν υπάρχει καλύτερη απάντηση στο «γιατί τώρα» από το παράδειγμα της αποτυχημένης ασφαλιστικής μεταρρύθμισης Γιαννίτση το 2001: ένα πρόβλημα γνωστό από χρόνια, μία έκθεση που έκρουε των κώδωνα του κινδύνου, μία προσπάθεια μεταρρύθμισης που αντιμετωπίστηκε με την γνωστή πολεμική του «όλοι οι αγώνες είναι πάντα δίκαιοι» (των Τσακυράκη – Δοξιάδη) και ακυρώθηκε, μία εκκωφαντική χρεοκοπία εννέα χρόνια αργότερα που εν πολλοίς προήλθε και από τη χρεοκοπία του ασφαλιστικού. Με άλλα λόγια, οι δημογραφικές τάσεις είναι αμείλικτες και οδηγούν στην ανάγκη διαφοροποίησης κινδύνου και μετριασμού της έκθεσης του ασφαλιστικού στην διαγανεακή εξάρτιση. Όσο συντομότερα κινηθούμε προς αυτή την αλλαγή, τόσο χαμηλότερο το κόστος και μεγαλύτερα τα αντισταθμιστικά οφέλη. Ο λογαριασμός θα είναι κατά πολύ υψηλότερος αν μεταβούμε στο νέο σύστημα στο παρά πέντε της κατάρρευσης του παλιού.

4. Υπάρχουν αλλού στον κόσμο κεφαλαιοποιητικά συστήματα;

Ασφαλώς. Οι περισσότερες χώρες του ΟΟΣΑ άρχισαν να εισάγουν – σε διαφορετικό βαθμό η καθεμία – στοιχεία κεφαλαιοποίησης ήδη από τα τέλη του 20ου και τις αρχές του 21ου αιώνα. Διαβάζοντας την ετήσια έκθεση του ΟΟΣΑ για τις συντάξεις για το 2019 (Pensions at a glance, 2019) βλέπουμε πως υποχρεωτική κεφαλαιοποιητική ασφάλιση, ως βασικό πυλώνα της κύριας σύνταξης, συναντάμε στην Αυστραλία, τη Χιλή, την Εσθονία, το Ισραήλ, το Μεξικό, τη Νορβηγία, την Ολλανδία, τη Σλοβακία, τη Δανία, τη Σουηδία και την Λετονία. Η κεφαλαιοποιητική ασφάλιση μπορεί να είναι ιδιωτικοποιημένη ή δημόσια όπως στην περίπτωση των τριών τελευταίων χωρών.

Πέραν αυτού, ο Πίνακας 4 δείχνει το ποσοστό των εργαζομένων σε κάθε χώρα που καλύπτεται από κάποιου είδους κεφαλαιοποιητική ασφάλιση. Για παράδειγμα, στη Σουηδία το 100% των εργαζομένων καλύπτεται από κεφαλαιοποιητική ασφάλιση, στη Φινλανδία το 90% και στη Δανία το 85%, στο Βέλγιο το 60% και στη Γερμανία το 40%. Είναι προφανές πως η κεφαλαιοποιητική ασφάλιση ως συμπληρωματική της διανεμητικής θεωρείται δεδομένη σε όλο τον ανεπτυγμένο κόσμο, ενώ ο βαθμός κάλυψης διαφέρει. Η Ελλάδα αποτελεί τραγική εξαίρεση, καθώς βρίσκεται στην τελευταία θέση με ένα ποσοστό κάλυψης κοντά στο 2%. Άραγε, τα συστήματα ποιων χωρών είναι δικαιότερα και βιωσιμότερα, προάγοντας την ευημερία των συνταξιούχων όχι εις βάρος των εργαζομένων;

Συχνά στο δημόσιο διάλογο χρησιμοποιούνται ως αποτυχημένο παράδειγμα κεφαλαιοποίησης, η μεταρρύθμιση σε πολλές χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ανατολικής Ευρώπης μεταξύ των δεκαετιών του 1980 και 2000. Πράγματι, περίπου τριάντα χώρες κατευθύνθηκαν στην κεφαλαιοποιητική ασφάλιση και έξι εξ΄ αυτών εγκατέλειψαν στην πορεία (Αργεντινή, Βολιβία, Τσεχία, Ουγγαρία, Πολωνία, Ρωσία) και άλλες δέκα εισήγαγαν περεταίρω μεταρρυθμίσεις (ILO, 2018). Πρέπει όμως να γίνει σαφές πως αυτές οι χώρες είναι αναπτυσσόμενες ή ήταν σε καθεστώς μετάβασης από σοσιαλιστικές σε οικονομίες αγοράς, με δομικές διαφορές στη θεσμική, κοινωνική και οικονομική διάρθρωση σε σύγκριση με τις ανεπτυγμένες. Η αποτυχία της κεφαλαιοποίησης οφείλεται σε τρεις καθοριστικούς παράγοντες: ιδιωτικοποίηση και μηδενική διαφοροποίηση κινδύνου (στις περισσότερες περιπτώσεις δημιουργήθηκε μόνο ένας πυλώνας ασφάλισης, αυτός της ιδιωτικοποιημένης κεφαλαιοποιητικής), κακό management και διαφθορά, και χρηματοπιστωτική αστάθεια και υψηλός κίνδυνος χώρας. Συνδυαστικά, τα τρία αυτά χαρακτηριστικά οδήγησαν σε αποτυχία δημιουργίας βιώσιμου κεφαλαιοποιητικού συστήματος, αλλά χάριν ακριβολογίας, παρόμοιοι λόγοι οδήγησαν σε αποτυχία δημιουργίας και βιώσιμου διανεμητικού συστήματος σε πολλές από αυτές τις χώρες.

Η επικείμενη μεταρρύθμιση της επικουρικής ασφάλισης ολοκληρώνει μια μακρά περίοδο κατά την οποία σπαταλήθηκε άπλετο πολιτικό και κοινωνικό κεφάλαιο σε συζητήσεις, αντιπαραθέσεις και διενέξεις σχετικά με τις συντάξεις. Η τελευταία πράξη του δράματος περιλαμβάνει μια πολιτική παρέμβαση με το βλέμμα στραμμένο στο μέλλον, προνοώντας έγκαιρα για την μελλοντική ευημερία και κυρίως για την ευημερία των επερχόμενων γενεών.  Πλέον, η ανάγκη να στρέψουμε τους πόρους μας στην υψηλής ποιότητας επένδυση στο Ανθρώπινο Κεφάλαιο, στη γνώση, στις δεξιότητες και στην υγεία, καθώς και στην αποτελεσματική προστασία, ένταξη και οικονομική ενεργοποίηση των αποκλεισμένων θεωρείται κάτι παραπάνω από επιτακτική την ώρα που το τρένο της τέταρτης Βιομηχανικής Επανάστασης έχει ήδη βάλει μπρος τις μηχανές.

Πηγές
Pensions at a glance, 2019. OECD
Social protection for older persons: Policy trends and statistics 2017–19, Social Protection Policy Papers. 2018. ILO

*Ο Φίλιππος Μαραζιώτης είναι Απόφοιτος ΟΠΑ και διδακτορικός φοιτητής Οικονομικών της Εργασίας στο πανεπιστήμιο του York