Η εισήγηση του Παναγιώτη Καρκατσούλη στην εσπερίδα του ΚΕΦιΜ για τον «Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης».
Παρουσιάζουμε, σήμερα, τον δείκτη ποιότητας της νομοθέτησης. Επιτρέψτε μου να εκφράσω την χαρά και την ικανοποίησή μου για το αποτέλεσμα. Μάλλον δεν μπορούσα να φανταστώ πριν από 20 χρόνια, όταν ξεκινούσε η προσπάθεια δημιουργίας κανόνων Καλής Νομοθέτησης στην Ευρώπη, την σημερινή ημέρα.
Ήταν το 2000 όταν, για πρώτη φορά, η συνθήκη της Λισαβώνας έθεσε ως προτεραιότητα της Επιτροπης και των κρατών-μελών την άρση των γραφειοκρατικών εμποδίων και την εφαρμογή των κανόνων της Καλής Νομοθέτησης για μια ανάπτυξη που θα οδηγούσε την Ένωση στην κορυφή των επιδόσεων στο εμπόριο και τον διεθνή ανταγωνισμό. Υπάρχουν διαφορετικές αξιολογήσεις ως προς την επίτευξη του φιλόδοξου εκείνου στόχου.
Κοινή είναι, όμως, η εκτίμηση ότι τότε τέθηκαν οι βάσεις για την ανάπτυξη της Καλής Νομοθέτησης- ενός τομέα στον οποίο συνυπάρχουν η πρακτική των Βρετανών draftsmen με την παράδοση διαβούλευσης των Σκανδιναβών.
Η χώρα μας βρέθηκε από την αρχή στην πρωτοπορία εκείνης της συζήτησης. Μάλιστα, η τότε αρμόδια υπουργός κ. Παπανδρέου δημιούργησε Ομάδα Εργασίας υπό τον Αντιπρόεδρο του ΣτΕ κ. Βροντάκη η οποία επεξεργάστηκε το πρώτο σχέδιο νόμου Καλής Νομοθέτησης. Δυστυχώς, αντίστοιχη αποφασιστικότητα δεν υπήρξε σε επίπεδο Πρωθυπουργών κι έτσι η προσπάθεια έμεινε ημιτελής.
Πρέπει, όμως, να αναφέρω ότι υπήρξαν σημαντικές παράπλευρες δράσεις εκπαίδευσης και ευαισθητοποίησης με σημαντικότερη την έκδοση της εγκυκλίου Υ190 του πρωθυπουργού Κ. Καραμανλή. Αυτή προετοίμασε το έδαφος υποδοχής του ν. 4048/12, του πρώτου ολοκληρωμένου νόμου για την Καλή Νομοθέτηση στην Ελλάδα. Παρά την διοικητική αβελτηρία και την πολιτική αβουλία, παρά την άγρια καταπάτηση των κανόνων της Καλής Νομοθέτησης την περίοδο των μνημονίων, αυτή ρίζωσε στην Ελλάδα.
Σήμερα, οι νέοι διοικητικοί, νομικοί και πολιτικοί επιστήμονες την συμπεριλαμβάνουν στην διδακτέα ύλη και τα ερυνητικά προγράμματα και οι σχετικές μ’ αυτήν αναφορές στην ελληνκή γλώσσα στο διαδίκτυο αγγίζουν τις 300.000.
Το επόμενο βήμα στην προώθηση των αρχών και πρακτικών της Καλής Νομοθέτησης υπήρξε ο Δείκτης στον οποίο είναι αφιερωμένη η σημερινή μας συνάντηση.
Η δημιουργία του ήταν αποτέλεσμα πολλής και συστηματικής εργασίας ανθρώπων προερχόμενων από διαφορετικά επιστημονικά πεδία: Από την Νομική μέχρι την Φυσική και από τη Φιλοσοφία μέχρι τα Μαθηματικά και την Οικονομία, η εμπειρία του Δείκτη μας έδειξε εύγλωττα πόσο σημαντικό είναι να αναπτυχθεί, περαιτέρω, στη χώρα μας η διεπιστημονική έρευνα.
Το πρώτο αφορά τα νομοτεχνικά χαρακτηριστικά της ρύθμισης. Περιλάβαμε σ’ αυτό το τμήμα του δείκτη τα μείζονα στοιχεία με βάση τα οποία αποτιμάται, παγκοσμίως, μια ρύθμιση καθώς και ειδικότερες επισημάνσεις που έχουν διατυπωθεί, κατά καιρούς, για την Ελλάδα από την ΚΕΝΕ. Βασικό συμπέρασμα του υπο-δείκτη αυτού είναι ότι υπάρχει μια διαρκώς ογκούμενη ρυθμιστική ύλη η οποία είναι, στον μεγαλύτερό της βαθμό, εισαγόμενη.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα:
Ένας πολίτης για να καταφέρει να διαβάσει το σύνολο της μεικτής νομοθετικής ύλης (κυρώσεις διεθνών συμφωνιών και συμβάσεων καθώς και εθνικοί νόμοι), μόνο για το 2018, χρειάζεται να διαβάζει κατά μέσο όρο 26 σελίδες κάθε ημέρα για έναν χρόνο.
Σίγουρα, σήμερα, η άγνοια νόμου μπορεί να συγχωρηθεί αλλά το πρόβλημα παραμένει. Μόνο με υποστήριξη ηλεκτρονικών συστημάτων και ευρετηρίων μπορεί σήμερα ένας θεσμός (δικαιοσύνη, διοίκηση, κοινοβούλιο) του κράτους δικαίου να εντοπίσει τις σχετικές με το υπό διερεύνηση αντικείμενο ρυθμίσεις. Σφάλματα, παραλείψεις και διορθώσεις σε μια αχανή ρυθμιστική ύλη αποτελούν καθημερινότητα. Υπό την έννοια αυτή, η μηχανοργάνωση του συνόλου της νομοθεσίας και κυρίως η οργάνωση της επερχόμενης νομοθετικής ύλης είναι απολύτως αναγκαία. Πολλές χώρες έχουν προσχωρήσει στην συστηματοποίηση του νομοθετικού έργου από το πρώτο στάδιο του καταιγισμού ιδεών μέχρι την τεκμηρίωση των ωφελημάτων και των διακινδυνεύσεων.
Εάν αυτό ισχύει για άλλες, καλύτερα οργανωμένες από την Ελλάδα, χώρες, τότε ισχύει, δις, για μας. Η εγγενής τσαπατσουλιά και ανοργανωσία σε συνδυασμό με την ευκαιριακότητα που χαρακτηρίζει τις πελατειακές διευθετήσεις, δημιούργησαν, συν τω χρόνω, μια απαράδεκτη κατάσταση. Αναφέρομαι στις τροπολογίες, και μάλιστα, στη σύγχρονή τους λειτουργία όπου έχουν υποκαταστήσει, σε μεγάλο βαθμό, τον τυπικό νόμο. Για του λόγου το αληθές:
Ο αριθμός των τροπολογιών που έγιναν δεκτές το 2018, είναι 248, γεγονός που δηλώνει ότι ψηφίστηκαν κατά μέσο όρο, 5 τροπολογίες ανά νόμο. Απ’ αυτές, 85% είναι άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου και 72% εκπρόθεσμες.
Όλοι οι νόμοι και 30% των κυρώσεων περιέχουν τροπολογίες. Ωστόσο στο 95% των νόμων υπάρχει έστω μία άσχετη τροπολογία και στο 97% υπάρχει έστω μία εκπρόθεσμη.
Για να έχετε ένα μέτρο σύγκρισης, σας πληροφορώ ότι το αντίστοιχο ποσοστό κατά την τριετία 1975-1978 ήταν 26%.
Το ζήτημα των τροπολογιών καθώς και των λοιπών θεμάτων που αφορούν την διαδικασία της νομοθέτησης εντός του κοινοβουλίου αποτελούν το τρίτο τμήμα του δείκτη. Εκεί εξετάζονται συναφή θέματα, όπως εκείνο των εξουσιοδοτήσεων για την έκδοση Υπουργικών Αποφάσεων και Προεδρικών Διαταγμάτων. Πληθωριστικές πιέσεις καταγράφονται και εδώ: Χαρακτηριστικό εύρημα του Δείκτη είναι το ότι για το 2018:
Ο αριθμός των εξουσιοδοτήσεων για Υπουργικές Αποφάσεις ήταν 1.110 ή 25 ανά νόμο.
Ωστόσο, μόνο 19% εξ αυτών ενεργοποιήθηκε εντός 6 μηνών από την ψήφιση του νόμου. Για να εκδοθεί το σύνολο των αποφάσεων πρέπει να εκδίδονται 3 υπουργικές αποφάσεις, κάθε μέρα, για έναν χρόνο.
Πολλές από τις τροπολογίες θα μπορούσαν να είχαν αποφευχθεί, εάν υπήρχε μια συστηματοποιημένη επεξεργασία στο προ-κοινοβουλευτικό στάδιο, συνοδευόμενες, βεβαίως, από τις αντίστοιχες απαγορεύσεις εντός της κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Σ’ αυτό το στάδιο αναφέρεται το δεύτερο τμήμα του Δείκτη.
Η θεσμοθέτηση της Ανάλυσης των Συνεπειών της Ρύθμισης εδώ και 6 χρόνια δεν ήταν ικανή να βελτιώσει ουσιωδώς την ποιότητα της δημόσιας πολιτικής. Και ο απλός λόγος γι’ αυτό είναι ότι εξακολουθούμε να μην έχουμε αξιόλογες βάσεις δεδομένων, η δικτύωση μεταξύ τους να είναι ελάχιστη έως ανύπαρκτη και ότι συνεχίζουμε να λειτουργούμε σε σιλό. Η ανάλυση κόστους-ωφέλειας που αποτελεί το κυριότερο κριτήριο αξιολόγησης μιας δημόσιας πολιτικής ελάχιστα αναδεικνύεται μεσα από τις αναλύσεις που διαθέτουμε. Πέραν αυτού, η προκοινοβουλευτική διαβούλευση μπορεί να εισφέρει πολλά χρήσιμα εισερχόμενα στον κοινοβουλευτικό νομοθέτη, εάν οργανωθεί ακόμη πιο συστηματικά και διαφημιστεί αρκούντως, ώστε να πάψει να είναι απλώς ένα βήμα των εκάστοτε εμπλεκομένων ομάδων και ενδιαφερόμενων.
Ένα ακόμη πεδίο, το τέταρτο, στο οποίο ο Δείκτης υπεισέρχεται, έστω και μερικώς, είναι εκείνο της εφαρμογής των νόμων. Αποτελεί έναν υπο-δείκτη ο οποίος πρέπει να αναπτυχθεί στην επόμενη φάση εξέλιξης του Δείκτη. Για να υπάρξει μια αξιόπιστη εικόνα του βαθμού και της ποιότητας εφαρμογής των ρυθμίσεων θα πρέπει να υπάρξει συστηματική μελέτη της νομολογίας, ένα εγχείρημα ιδιαιτέρως απαιτητικό, αφού είναι γνωστά τα ελλείμματα οργάνωσης και δικτύωσης των βάσεων δεδομένων των αντίστοιχων θεσμών, της Βουλής, της Δημόσιας Διοίκησης και των Δικαστηρίων.
Τελευταίο αλλά όχι έσχατο: Ο Δείκτης αποτελεί ένα καλειδοσκόπιο της λειτουργίας της Πολιτείας και ειδικά της κυβέρνησης. Θα μπορούσε κανείς εκ μόνου του γεγονότος ότι:
Κάθε νόμο υπογράφουν, κατά μέσο όρο, 17 αρμόδιοι υπουργοί και υφυπουργοί ή αναπληρωτές υπουργοί, ενώ ο τελευταίος νόμος του έτους (ν. 4587) υπογράφεται από 34 αρμόδιους[1],
να προεξοφλήσει την αναποτελεσματικότητά του.
Σκοπός μας, όμως, δεν είναι η διατύπωση αρνητικών κρίσεων για τα επιτεύγματα και τα κατορθώματα του ελληνικού κράτους αλλά η θετική συμβολή μας στην υπέρβαση παθολογιών και δυσλειτουργιών που ταλανίζουν το κράτος δικαίου.
Βεβαίως, οι αλλαγές και οι μεταρρυθμίσεις που πρέπει να γίνουν για την βελτίωση των κακώς κειμένων δεν είναι μια τεχνική υπόθεση. Απαιτούν την ύπαρξη στρατηγικών και επιχειρησιακών σχεδίων στα οποία το ελληνικό πολιτικό σύστημα δεν έχει να επιδείξει ιδιαίτερες περγαμηνές. Έχει, όμως, να επιδείξει νησίδες αλλαγών και μεταρρυθμίσεων που συγκρατούν την ποιότητα της νομθέτησης, εν προκειμένω, και της Πολιτείας μας εν γένει σε ανεκτά για ευρωπαϊκή χώρα, επίπεδα.
Ευλεπιστούμε ότι ο Δείκτης Ποιότητας του νομοθετείν θα είναι μια απ΄ αυτές.
13°
