Το «επιτελικό κράτος» ως άλλοθι μιας συγκεντρωτικής διακυβέρνησης

Νομοτεχνικές παρατηρήσεις

Αντικείμενο του άρθρου αυτού είναι η κριτική αποτίμηση του σχεδίου νόμου της κυβέρνησης με τον τίτλο «επιτελικό κράτος». Ενώ στο νομοσχέδιο υπάρχουν αρκετοί ορισμοί και επεξηγήσεις εννοιών, δεν υπάρχει καμία επεξήγηση του τι σημαίνει επιτελικό κράτος. Μάλλον αντιδιαστέλλεται από το εκτελεστικό, το υποστηρικτικό ή το παροχικό αλλά η αποφυγή εννοιολόγησης επιτρέπει στον νομοθέτη να χρησιμοποιεί την έννοια κατά το δοκούν.

Όταν μάλιστα, το επιτελικό κράτος χρησιμοποιείται προκειμένου ο νομοθέτης να αναφερθεί σε άλλα θέματα, όπως για παράδειγμα, στην αναδιοργάνωση της κυβέρνησης, τότε η έννοια χειραγωγείται. Πρόκειται για μια ακόμη περίπτωση σχεδίου νόμου, με ψευδεπίγραφο τίτλο, στην σειρά της κληρονομιάς των αντίστοιχων νομοθετημάτων του ΣΥΡΙΖΑ.

Το σχέδιο νόμου έχει 119 άρθρα που εκτείνονται σε 140 σελίδες. Βρίσκεται πολύ μακριά από την βασική αρχή της καλής νομοθέτησης: «Κάθε άρθρο δεν πρέπει να έχει πάνω από 3 παραγράφους. Κάθε παράγραφος να μην περιλαμβάνει περισσότερες από 3 προτάσεις και κάθε πρόταση όχι παραπάνω από ένα νόημα».

Η παράγραφος 2 άρθρου 83, αντιθέτως, αναφέρεται σε 24 διαφορετικές ομάδες αρμοδιοτήτων και καταλαμβάνει 2,5 σελίδες. Εκεί που ο νόμος κωδικοποιεί παλαιότερες διατάξεις, τα πάει καλύτερα. Το άρθρο 11 που αναφέρεται στις αρμοδιότητες του Πρωθυπουργού, για παράδειγμα, καταλαμβάνει μόνο μισή σελίδα.

Συμπερασματικά: Το νομοσχέδιο θα μπορούσε να διαλαμβάνει την ίδια ρυθμιστική ύλη στο ένα τρίτο της έκτασής του.

Οργάνωση ύλης

Στο πρώτο μέρος του το νομοσχέδιο αναφέρεται στο Υπουργικό Συμβούλιο. Επαναλαμβάνει και ανακωδικοποιεί μέρος του εμβληματικού νόμου 1558/86 «Κυβέρνηση και κυβερνητικά όργανα». Αυτός ήταν ο πρώτος νόμος, που θέσπισε ένα σύστημα οργάνωσης και λειτουργίας της κυβέρνησης. Μέχρι τότε, ο Πρωθυπουργός συγκαλούσε, κατά το δοκούν, το Υπουργικό Συμβούλιο και δεν υπήρχαν σταθερές διαδικασίες για τις συζητήσεις που διεξάγονταν και τις αποφάσεις που έπαιρνε.

Στο νέο νόμο δεν υπάρχει καμία καινοτομία όσον αφορά την  οργάνωση του Υπουργικού Συμβουλίου. Ρυθμίζονται θέματα εσωτερικής του λειτουργίας τα οποία θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο μιας εγκυκλίου του Πρωθυπουργού.

Καινοτομία θα συνιστούσε μια εντελώς διαφορετική οριοθέτηση των υπουργείων με βάση πεδία πολιτικής κι όχι μεμονωμένες αρμοδιότητες. Καινοτομία θα ήταν η άρση εξωτερικών και εσωτερικών επικαλύψεων αρμοδιοτήτων με βάση την οριζόντια δικτύωση των λειτουργιών των υπηρεσιών κι όχι ιεραρχικές, δενδροειδείς δομές που οδηγούν, εξ αντικειμένου, σε silo.

Σ’ αυτή την περίπτωση θα έπρεπε να περιγραφεί μια δικτυακή αντί μιας ιεραρχικής δομής. Τα υπουργεία θα ήταν λιγότερα, ο ρόλος του πρωθυπουργού διαμεσολαβητικός και αποσυμφορητικός των συγκρούσεων με σκοπό την ενδυνάμωση του δικτύου. 

Υποσημείωση σ’ αυτό το σημείο: Αναφέρεται στο σχέδιο ότι οι υπουργοί επικρατείας μπορούν να ασκούν όχι μόνο τα καθήκοντα που τους εκχωρεί ο πρωθυπουργός αλλά και καθήκοντα που ασκεί ένας άλλος υπουργός. Ο Υπουργός Επικρατείας μπορεί, εν τέλει, να ασκεί ως άνθρωπος του Πρωθυπουργού, καθήκοντα πολλών άλλων υπουργών (αρθρ. 13 παρα.2).

Στο δεύτερο μέρος του το σχέδιο αναφέρεται στην οργάνωση της κεντρικής δημόσιας διοίκησης. Απαριθμεί μια σειρά αξιών επι των οποίων πρέπει αυτή να εδράζεται, μεταξύ των οποίων είναι η διαβούλευση. Αυτή, ακριβώς, που δεν τηρήθηκε στο υπό συζήτηση σχέδιο.  

Βασική ρύθμιση: Στο δεύτερο κεφάλαιο του σχεδίου δημιουργείται μια αυτοτελής δημόσια υπηρεσία, η «Προεδρία της Κυβέρνησης» η οποία υπάγεται τον Πρωθυπουργό. Στη νέα υπηρεσία συγχωνεύονται 6 διαφορετικές Γραμματείες συν η ΕΥΠ. Η λογική της δημιουργίας της υπηρεσίας είναι εκείνη ενός «Cabinet Office». Αυτές οι υπηρεσίες δεν αποτελούν, όμως, μια επιπλέον δομή της κυβέρνησης αλλά μια υπερ-δομή που επικαθορίζει την κυβερνητική δομή. Γι’ αυτό και οι υπουργοί αποτελούν ένα υποσύνολο αυτής της υπερδομής. Είναι “secretaries” του Προέδρου. Μόνο που εκεί που εφαρμόζεται αυτού του τύπου η διακυβέρνηση υπάρχει ένα διαφορετικό πολιτειακό σύστημα. Προεδρικό, το λένε.

Στη χώρα μας, η σχέση του Πρωθυπουργού με τους υπουργούς είναι ιεραρχική, ενώ θα έπρεπε να είναι λειτουργική. Να είναι πρώτος μεταξύ ίσων. Ο πρωθυπουργός πρέπει να είναι το κέντρο του δικτύου των λειτουργιών που επιτελεί η κυβέρνηση, όχι το αφεντικό. Να συντονίζει μια μηχανή τα μέρη της οποίας έχουν υψηλό βαθμό αυτονομίας.

Σε περιβάλλοντα παγκοσμιοποίησης και εξατομίκευσης φαντάζει οπισθοδρομικό να επαναφέρουμε την αντίληψη της σιδηράς πειθαρχίας για να λύσουμε τα προβλήματα της εύρυθμης λειτουργίας της ελληνικής κυβέρνησης.

Το νέο σχήμα διακυβέρνησης δημιουργεί, πάντως, μια εξαιρετική πρόκληση για τον κ. Μητσοτάκη: Εάν πετύχει, τότε αυτός θα καρπωθεί όλη τη δόξα αλλά, εάν δεν πετύχει, όλη την χλεύη. Το πρόβλημα της αριστοκρατίας, οσονδήποτε πεφωτισμένης, ήταν πάντα αυτό.

Σε κάθε περίπτωση διασφαλίζεται ένας ικανός αριθμός 440  υπαλλήλων, 100 εκ των οποίων μετακλητοί, οι οποίοι εντέλλονται να «βάλουν τα δυό πόδια σ’ ενα παπούτσι» σ’ όποιον υπουργό αρχίσει να διατείνεται ότι, κατά το Σύνταγμα, έχει πλήρη ευθύνη του τομέα ευθύνης του και ότι, πάντως, στη Βουλή κανένας σύμβουλος δεν θα σηκώσει το βάρος της υπεράσπισης των κυβερνητικών θέσεων.

Στο επόμενο κεφάλαιο, το σχέδιο νόμου διαλαμβάνει ολίγα περί της οργάνωσης των υπουργείων. Φευ, κι εδώ τίποτα νέο. Επιτελικές, εκτελεστικές και υποστηρικτικές αρμοδιότητες συμφύρονται στο γνωστό κουβάρι. Την κατάσταση την ξεκαθαρίζει, δεκαετίες τώρα, ο νόμος της «εκτελεστότητας». Η γραφειοκρατία έχει ροπή προς την εκτελεστότητα, όχι προς τον στρατηγικό σχεδιασμό και το επιτελικό έργο. Δυστυχώς, ο νομοθέτης δεν μπόρεσε να ξεχωρίσει τις επιτελικές αρμοδιότητες και να μεταφέρει τις υπόλοιπες σε άλλα επίπεδα διοίκησης.

Αλλά και σε απλούστερα θέματα, όπως αυτό του ορισμού των γενικών γραμματέων, ο νομοθέτης επιστρέφει, ταχέως, στο παρελθόν.

Με το άρθρο 36 δημιουργούνται δύο κατηγορίες γραμματέων: Οι διορισμένοι, οι πολιτικοί γραμματείς, τους οποίους ο Πρωθυπουργός τοποθέτησε αμέσως μόλις πήρε την εξουσία και οι υπηρεσιακοί. Θα μπορούσα να πω: Οι γραμματείς-πατρίκιοι και γραμματείς-πληβείοι.  Η απο-κομματικοποίηση του κράτους αρχίζει να γίνετια, επιεικώς παράξενη υπόθεση: Θα αρχίζει, κάθε φορά, από τους επόμενους (γραμματείς).

Απτόητος και άφρων ο συντάκτης του νομοσχεδίου συνεχίζει σαν να μην τρέχει τίποτα: Δημιουργεί μονάδες συντονισμού (του μπάχαλου) αλλά και μονάδες εσωτερικού ελέγχου! Το αποτέλεσμα, οσονδήποτε θετικό ή αρνητικό, θα είναι σίγουρα α λα γκρέκα.

Αίφνης, στο τρίτο μέρος του νομοσχεδίου υπό τον τίτλο «λειτουργία επιτελικού κράτους» εμφανίζοντια συστοιχίες μεθόδων και εργαλείων του μάνατζμεντ: Σχέδια δράσης, στόχοι, δείκτες επιδόσεων, μέχρι πιο «προχώ» εργαλεία του συμπεριφορικού μάνατζμεντ- πχ nudging- παρατιθενται εδώ. Αυτό το τμήμα έχει έναν παιδευτικό χαρακτήρα, αφού επαναλαμβάνει, καταλεπτώς, όλα όσα ξέρουμε για το δημόσιο μάνατζμεντ. O επιμελής συντάκτης του νομοσχεδίου έκανε μια προσπάθεια να αναφέρει όλα όσα, στα χρόνια της κρίσης κι ακόμη πιο πριν, δοκιμάστηκαν στην Ελλάδα. Αυτά τα εργαλεία, όμως, για να αποδώσουν προϋποθέτουν μεγάλους βαθμούς ελευθερίας και δημιουργικότητας στους δρώντες, πράγμα που δεν διασφαλίζεται με τον κομματικό γκαουλαϊτερ από δίπλα.

Από τον οίστρο του αντιγραφέα δεν ξέφυγε ούτε η καλή νομοθέτηση. Επαναλαμβάνει σε σημεία, λέξη προς λέξη, τον νόμο 4048/2012 κι έτσι καταφέρνει να προσθέσει άλλες 9 σελίδες (55-64) στον ήδη μεγάλο νόμο. Υποθέτω, ότι ο λόγος που οδήγησε τον συντάκτη σ’ αυτή την επανάληψη έχει να κάνει με τη μνήμη του χρυσόψαρου. Ποιος θυμάται, σήμερα, τι έλεγε και τίνος δημιούργημα ήταν ο προηγούμενος νόμος; Με μια απλή επανάληψη μπορεί να γίνει ένας νόμος της ΝΔ.

Το τέταρτο μέρος του νομοσχεδίου αφορά την διαφάνεια και την ακεραιότητα. Σ’ αυτό αποτυπώνονται ορισμένες γνωστές, εδώ και χρόνια, από τους διεθνείς οργανισμούς και πολλές κυβερνήσεις αναπτυγμένων χωρών,  απαγορεύσεις και ασυμβίβαστα κρατικών αξιωματούχων Παρ’ όλον ότι οι διασυνδέσεις των διεφθαρμένων αξιωματούχων με τους πάτρωνές τους οργανώνονται πολύ πιο έξυπνα απ’ ότι φαντάζεται ο συντάκτης και, γι αυτό, απαιτούνται εξίσου αναπτυγμένα εργαλεία παρακολούθησης και δίωξης, η ομάδα αυτών των ρυθμίσεων αποτιμάται θετικά. Ακόμη κι αν καθόλου δεν πιστεύω ότι η διαφάνεια θα επιτευχθεί με μια ακόμη δομή, την αναφερόμενη ως «Εθνική Αρχή Διαφάνειας», ίσως κάποια επιτυχημένη επιλογή διοικητή θα μπορούσε να δημιουργήσει τις προϋποθέσεις για την αξιοποίηση της εμπειρίας και της γνώσης των στελεχών των διωκτικών αρχών και σωμάτων που συνενώνονται κάτω από την ομπρέλα της νεάς Αρχής.

Και φθάνουμε, αισίως, στο πέμπτο μέρος του σχεδίου νόμου με τον ουδέτερο τίτλο «διατάξεις για το ανθρώπινο δυναμικό». Στο τμήμα αυτό οι διατάξεις ομαδοποιούνται υπό τον, επίσης ψευδεπίγραφο, τίτλο «ενδυνάμωση προϊσταμένων γενικών διευθύνσεων». Είναι ένα από τα σημεία στα οποία έχει επικεντρωθεί η κυβερνητική προπαγάνδα. Σύμφωνα με την διάταξη του άρθρ. 106, το δικαίωμα της τελικής υπογραφής για ατομικές διοικητικές πράξεις της αρμοδιότητάς του, μεταφέρεται στον γενικό διευθυντή. Μπορεί να αναρωτηθεί κανείς, βεβαίως, γιατί αυτές οι αρμοδιότητες εξακολουθούν να διακρατούνται από την κεντρική διοίκηση αντί να αποκεντρωθούν. Αλλά, πέραν αυτου΄, ο Γενικός Διεθυντής σήμερα δεν έχει ούτε τις εγγυήσεις που πρέπει να του παρέχει ένα κατάλληλο θεσμικό πλαίσιο (προστασία από διώξεις που συνδέονται με την ενάσκηση των καθηκόντων του) ούτε την ασπίδα προστασίας έναντι των πολιτικών πιέσεων που θα του ασκούνται.

Εν τέλει, το όλο εγχείρημα του νεοδημοκρατικού «επιτελικού κράτους», αν και περισσότερο μετριοπαθές από εκείνη την αλήστου μνήμης καραμανλική «επανίδρυση», έχει τα ίδια βασικά χαρακτηριστικά. Προσπαθεί να αρθρώσει μια μεταρρυθμιστική πρόταση από μια παράταξη και κυβέρνηση βαθιά αντι-μεταρρυθμιστική. Κι αυτό προκύπτει αβίαστα, ανεξάρτητα από το φτιασίδωμα που επιχειρείται. Το επιτελικο κράτος πρέπει να υπάρξει. Απλά, αυτό δεν πρόκειται να γίνει με το υπό συζήτηση νομοσχέδιο.