Για ένα νέο θεσμικό τοπίο στα ΜΜΕ

 Η ψηφιακή εποχή στην τηλεόραση είναι πράγματι κάτι καινούριο. Η ιστορία όμως της ραδιοτηλεόρασης στη χώρα μας είναι μια ιστορία ενός «παρελθόντος» το οποίο ουδέποτε έγινε ένα γόνιμο «παρόν» ενώ προσπαθεί εδώ και δεκαετίες να αποκτήσει «μέλλον». Σκόπιμα όμως και ηθελημένα δεν δίδεται αυτή η δυνατότητα.

Η πορεία των ΜΜΕ στην Ελλάδα αποτελεί μια εμβληματική περίπτωση ανάρμοστης σχέσης -για να χρησιμοποιήσω ένα όρο του Κώστα Βεργόπουλου- της πολιτικής τάξης της χώρας μας με ποικιλώνυμα οικονομικά συμφέροντα. Η ιστορία αυτή θα είχε μικρή εν τέλει σημασία μπροστά στα τεράστια προβλήματα που αντιμετωπίζει σήμερα η Ελλάδα αν δεν αφορούσε ένα χώρο κρίσιμο για την ποιότητα της σύγχρονης δημοκρατίας: τα ΜΜΕ δεν αποτελούν απλώς ένα σύστημα καθορισμού της ημερήσιας διάταξης του δημόσιου λόγου αλλά την γενεσιουργό αρχή της δημοκρατικής δημοσιότητας, όπως εύστοχα έχει υποστηρίξει ο Κώστας Στρατηλάτης στη μελέτη του για το δικαίωμα στη δημόσια ηλεκτρονική επικοινωνία.

Όταν λοιπόν η ραδιοτηλεόραση, λόγω της επιρροής, που ακόμη διαθέτει, αποτέλεσε και αποτελεί ένα μοχλό εξυπηρέτησης οικονομικών συμφερόντων που αφενός επιδιώκουν την «αποικιοποίηση» του κράτους και αφετέρου την κατάργηση της τομής μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής σφαίρας τότε η κρίση σε αυτή καθίσταται κρίση της ίδιας της δημοκρατίας.

1. Ποιο είναι το σημερινό τοπίο

Η Ελλάδα αποτελεί τη μόνη χώρα στην Ευρώπη της οποίας οι ιδιωτικοί ραδιοτηλεοπτικοί σταθμοί λειτουργούν εδώ και δύο δεκαετίες χωρίς άδειες, με την ανοχή του κράτους και βάσει μεταβατικών διατάξεων, οι οποίες μάλιστα κρίθηκαν από το Συμβούλιο της Επικρατείας αντισυνταγματικές. Στο σημερινό τοπίο αποτυπώνεται ανάγλυφα η άρνηση της Πολιτείας να εφαρμόσει τους νόμους που η ίδια ψήφισε και η απροθυμία της πολιτικής τάξης να κόψει με τρόπο αποφασιστικό το γόρδιο δεσμό της με τη μιντιακή εξουσία. Δεν είναι τυχαίο ότι αν και έχουν ψηφιστεί μια σειρά από νόμοι (ο ν. 1866/1989, ο ν. 2328/1995, ο ν. 2644/1998 ο ν. 3592/2007) δεν κατέστη δυνατός ο έλεγχος της ιδιοκτησιακού καθεστώτος των Μέσων, η αποτροπή της συγκέντρωσης σε συγκεκριμένους επιχειρηματικούς ομίλους και η διασφάλιση των ποιοτικών χαρακτηριστικών που το ίδιο το Σύνταγμα επιβάλλει για την ποιότητα των προγραμμάτων και τη πολιτική πολυφωνία.

Ειδικώς σήμερα τα κανάλια βρίσκονται στη δίνη μιας οικονομικής κρίσης που δεν οφείλεται μόνον στην γενικότερη κρίση που περνάει η χώρα αλλά ιδίως στο καθεστώς διαπλοκής που άνθησε τις δύο προηγούμενες δεκαετίες: είναι γνωστό ότι η βιωσιμότητα τους δεν ήταν συναρτημένη με την ποιοτική παροχή υπηρεσιών προς το κοινό αλλά με άλλες περισσότερο ή λιγότερο θεμιτές δραστηριότητες των επιχειρηματιών του χώρου. Η βιωσιμότητα αυτή εξαρτιόταν επίσης σε μεγάλο βαθμό από τις κρατικές «χορηγίες» που μεταμφιεσμένες σε διαφημιστικές δαπάνες δίδονταν από την εκάστοτε κυβέρνηση σε εθνικά και, ιδίως, περιφερειακά κανάλια με αδιαφανή κριτήρια.

Αποτέλεσμα είναι η δημιουργία μιας οικονομικά προβληματικής και κορεσμένης αγοράς η οποία στην εποχή της γενικότερης κρίσης αντιμετωπίζει ακόμη μεγαλύτερο πρόβλημα. Τα αποτελέσματα είναι εμφανή: έλλειψη διαφήμισης από πλευράς ιδιωτών, πάγωμα των κρατικών διαφημίσεων, διακοπή λειτουργίας σταθμών, απολύσεις εργαζομένων.

Κοντά σε αυτά μια προβληματική νομοθεσία, πλούσια κατ΄ όγκο και πολυσέλιδη αλλά αμήχανη σε πολλά ζητήματα και δυσεφάρμοστη. Χάνεται κανείς μέσα στον κυκεώνα των μεταβατικών διατάξεων, όταν αναζητάει λύσεις για ζητήματα που θα έπρεπε προ πολλού να είχαν ρυθμιστεί. Η μελέτη της νομοθεσίας αυτής αποκαλύπτει ένα αμήχανο νομοθέτη που κρύβει το ένοχο πρόσωπό του πίσω από φλύαρα κανονιστικά κείμενα, προσπαθώντας να κρύψει την απραξία δεκαετιών.

Στο χώρο αυτό η Πολιτεία στη πράξη είναι απούσα. Το ΕΣΡ η ανεξάρτητη αρχή που δημιουργήθηκε ακριβώς για να εποπτεύσει τον ευαίσθητο χώρο των Μέσων δεν λειτούργησε εν τέλει παρά σαν ένας αμήχανος τροχονόμος που παρακολουθεί τα πάσης φύσεως συμφέροντα να επικρατούν. Δυστυχώς η Αρχή χρησιμοποιήθηκε ως το άλλοθι της εκάστοτε κυβέρνησης για την απραξία και την έλλειψη σοβαρής ρυθμιστικής πολιτικής στα Μέσα.

2. Η μετάβαση στη ψηφιακή εποχή: το τοπίο όπως αναδεικνύεται μετά από τις τεχνολογικές εξελίξεις και ο ν. 3592/2007

Η παύση των αναλογικών μεταδόσεων αποτελεί πολιτική απόφαση η οποία λήφθηκε εντός του κανονιστικού πλαισίου της Διεθνούς Τηλεπικοινωνιακής Ένωσης (ITU) το 2006 στη Διεθνή Διάσκεψη της Γενεύης. Στη βάση αυτή η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υιοθέτησε σχετική σύσταση προς τα κράτη-μέλη που στοχεύει στην υλοποίηση αυτού του στόχου εντός του 2013.

Η ψηφιακή τεχνολογία στη μετάδοση και τη λήψη δεν διασφαλίζει απλώς ένα άρτιο σήμα για τους τηλεθεατές. Δίδει τη δυνατότητα μέσω ηλεκτρονικών οδηγών να παρέχονται στο μέλλον υπηρεσίες διαδραστικού χαρακτήρα. Η διαδραστική τηλεόραση σε συνδυασμό με την παροχή περισσότερων υπηρεσιών προς το κοινό είναι ένα από τα κύρια χαρακτηριστικά της. Σκεφτείτε, τηρουμένων των αναλογιών, για να έχετε ένα παράδειγμα προ οφθαλμών, τη διαφορά στην καθημερινότητά μας που προκάλεσε η εισαγωγή της ψηφιακής τεχνολογίας στην τηλεφωνία.

Η ψηφιακή τεχνολογία δίδει, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα από λιγότερους διαύλους να εκπέμπουν περισσότεροι σταθμοί, περισσότεροι από ότι όταν η μετάδοση ήταν αναλογική. Είναι προφανές ότι το πρόβλημα της σπανιότητας των συχνοτήτων αμβλύνεται και άρα υπάρχει δυνατότητα πρόσβασης στην μετάδοση για περισσότερους κάτι που δεν ήταν αντικειμενικά δυνατό στο παρελθόν.

Περαιτέρω η ψηφιακή τεχνολογία οδηγεί στην απελευθέρωση των συχνοτήτων που χρησιμοποιούνταν στο παρελθόν ώστε αυτές να είναι διαθέσιμες για άλλες δραστηριότητες εμπορικές ή μη. Πρόκειται για το ψηφιακό μέρισμα για την αξιοποίηση του οποίου δυστυχώς δεν έχει υπάρξει ούτε σοβαρή διαβούλευση ούτε σχέδιο αξιοποίησης. Και τούτο παρά το γεγονός ότι τα οικονομικά οφέλη από την αξιοποίηση του φάσματος μπορεί να είναι σημαντικά για μια χώρα που σήμερα προσπαθεί να αντλήσει πόρους από παντού

Στο νόμο 3592/2007 ο οποίος αποτέλεσε το πρώτο βήμα ρύθμισης της μετάβασης στην ψηφιακή εποχή διακρίνεται ο πάροχος δικτύου, ο οποίος έχει την ευθύνη του δικτύου μετάδοσης δεδομένων και αδειοδοτείται από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών (ΕΕΤΤ) από τον πάροχο περιεχομένου ο οποίος αδειοδοτείται από το ΕΣΡ.

Με το νόμο αυτό δόθηκε η δυνατότητα ψηφιακής μετάδοσης παράλληλα με το αναλογικό σήμα και για μεταβατικό χρόνο στους ήδη λειτουργούντες σταθμούς εθνικής εμβέλειας και στη συνέχεια στους περιφερειακούς σταθμούς. Δυστυχώς η δυνατότητα αυτή δόθηκε χωρίς να υπάρξει διαδικασία διαγωνισμού και ουσιαστικής αξιολόγησης. Ο νόμος ορίζει απλώς ότι θα πρέπει να πληρούνται οι προϋποθέσεις ποιότητας όπως αυτές ορίζονται για την αξιολόγηση των σταθμών στο κριτήριο της προγραμματικής πληρότητας. Αν όμως εξετάσει κανείς ειδικώς τι προβλέπεται για την προγραμματική πληρότητα των σταθμών στην παράγραφο 13 του άρθρου 6 του ν. 3592/2007 θα διαπιστώσει ότι αυτή δεν προϋποθέτει αξιολογικές κρίσεις ουσίας για το περιεχόμενο των προγραμμάτων αλλά ποσοτικού χαρακτήρα υποκριτήρια τα οποία δεν απέχουν πολύ από το να διασφαλίσουν την ποιότητα και την πολυφωνία. Απαιτείται, για παράδειγμα, η εκπομπή ενός ελάχιστου αριθμού ωρών καθημερινά, η γλώσσα υποτιτλισμού να είναι ελληνική, η ύπαρξη δελτίων ειδήσεων για τους ενημερωτικούς σταθμούς καθώς και εκπομπών λόγου και τέχνης είκοσι ωρών….. ετησίως, ενώ οι μη ενημερωτικοί σταθμοί «υποχρεώνονται» να έχουν θεματολογία του ειδικού προσανατολισμού τους.

Με άλλα λόγια ο ευφάνταστος νομοθέτης του 2007 θέσπισε ως κριτήρια αξιολόγησης περίπου τα αυτονόητα. Αποτέλεσμα: στην υποτιθέμενη αξιολόγηση που έγινε από το ΕΣΡ μεταξύ των περιφερειακών σταθμών για τη χορήγηση της δυνατότητας μεταβατικής ψηφιακής εκπομπής έλαβαν το διαβατήριο σχεδόν όλοι. Αποτυπώθηκε δηλαδή σε επίπεδο «παικτών της αγοράς» η υφιστάμενη κατάσταση χωρίς αλλαγές.

Ο νόμος 3592/2007 ρύθμισε επίσης εκ νέου το ζήτημα της συγκέντρωσης των ΜΜΕ καθώς και του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος, καταργώντας τις αυστηρές αλλά δυσεφάρμοστες και ανελαστικές διατάξεις του ν. 2328/1995, του γνωστού ως νόμου Βενιζέλου. Ενός νόμου τόσο κακού που αναρωτιέται κανείς αν έγινε επίτηδες έτσι προκειμένου να μην εφαρμοστεί ποτέ.

Ως προς τα ζητήματα συγκέντρωσης ο νομοθέτης προέβη στη διάκριση μεταξύ ελέγχου της συγκέντρωσης της αγοράς των ΜΜΕ βάσει μεριδίων αγοράς (που συναρτώνται με τις διαφημιστικές δαπάνες και τα έσοδα από τις πωλήσεις, όχι όμως με την θεαματικότητα και την επιρροή), και του ελέγχου του ιδιοκτησιακού καθεστώτος και της κάθετης συγκέντρωσης, βάσει του αριθμού των μετοχών που κατέχουν οι μέτοχοι των σχετικών εταιριών. Με το νόμο αυτό καταργήθηκε ο περιορισμός της κατοχής ενός μόνο μέσου ανά κατηγορία, δόθηκε η δυνατότητα κατοχής περισσότερων των ενός μέσων της αυτής τεχνικής μορφής και καταργήθηκε ο κλασικός περιορισμός του 25% ως ποσοστού συμμετοχής στο αυτό μέσο.

Έτσι όμως δόθηκε στους επιχειρηματίες η δυνατότητα να απαλλαγούν από παρένθετα πρόσωπα που χρησιμοποιούσαν αλλά και η ευχέρεια «νομιμοποίησης» της κατοχής περισσότερων του ενός καναλιών. Ο νόμος μάλιστα προσδιόρισε με ευρύ τρόπο, κατ΄ απόκλιση από τα ισχύοντα στη νομοθεσία περί ανταγωνισμού, τις σχετικές αγορές όπου δραστηριοποιούνται τα μέσα ενημέρωσης (τηλεόραση, ραδιόφωνο, εφημερίδες και περιοδικά), καθορίζοντας μάλιστα υψηλότατα αριθμητικά κατώφλια μεριδίου αγοράς τα οποία δεν επιτρέπεται να υπερβούν.

Αν και θα περίμενε κανείς λοιπόν ότι θα δημιουργούνταν ένα σαφές πλαίσιο που θα διασφάλιζε τη πολυφωνία και πάντως θα απέτρεπε την κατάχρηση της δεσπόζουσας θέσης των υφιστάμενων επιχειρηματικών ομίλων αυτό δεν συνέβη. Με τις διατάξεις αυτές δεν επιτυγχάνεται στην πράξη τίποτα άλλο από τη νομιμοποίηση της κατάστασης όπως διαμορφώθηκε τα προηγούμενα χρόνια

3. Η μετάβαση (ατυχώς) συνεχίζεται…

Με δεδομένα τα παραπάνω εκδόθηκε χάρτης ψηφιακών συχνοτήτων και οι συχνότητες διανεμήθηκαν στους ήδη λειτουργούντες σταθμούς. Τα κανάλια εθνικής εμβέλειας συνέστησαν πάροχο δικτύου και ξεκίνησαν την ψηφιακή εκπομπή με την Πολιτεία απούσα στο ζήτημα της ενημέρωσης του κοινού όπως φάνηκε από τη σχετική καμπάνια που έγινε το καλοκαίρι με αφορμή την έναρξη της ψηφιακής μετάδοσης στην Αττική

Ενόψει της μνημονιακής υποχρέωσης της χώρας για την πλήρη μετάβαση στην ψηφιακή μετάδοση μέχρι το καλοκαίρι του 2013 περίμενα ότι οι εξελίξεις στο τομέα αυτό θα ήταν ραγδαίες. Διαψεύστηκα. Με το νέο νόμο 4070/2012 ουσιαστικά επαναλήφθηκαν οι διατάξεις του ν. 3592/2007, ορίστηκε ότι ο αριθμός των αδειών ανά κατηγορία και ανά περιεχόμενο προγράμματος θα καθορίζεται από τον Υπουργό και ότι τη σχετική προκήρυξη θα εκδίδεται από το ΕΣΡ.

Ο νομοθέτης όμως σιώπησε για το κρισιμότερο: ποια θα είναι τα (τυπικά και ουσιαστικά) κριτήρια αδειοδότησης, η ρύθμιση των οποίων παραπέμπεται σε προεδρικό διάταγμα στο πλαίσιο ευρύτατης εξουσιοδότησης. Πρόκειται για τα κριτήρια από την εφαρμογή των οποίων θα διαμορφωθεί το τοπίο τα επόμενα δέκα τουλάχιστον χρόνια.

Τα ερωτήματα εύλογα:

Θα ισχύσει το περίφημο κριτήριο της παλαιότητας, που προβλεπόταν παλιά χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ότι οι ήδη υπάρχοντες σταθμοί έχουν κλείσει ήδη πάνω από 20 χρόνια λειτουργίας με την ανοχή του κράτους. Ένα κριτήριο το οποίο δεν συνδεόταν με την εμπειρία των υποψηφίων αλλά απλά με το γεγονός της χρήσης των συχνοτήτων.

Θα μπουν ασφαλιστικές δικλείδες αναφορικά με το κριτήριο του απασχολούμενου προσωπικού όχι γιατί έτσι εξυπηρετούνται συντεχνιακά οι δημοσιογράφοι αλλά διότι η ύπαρξη προσωπικού και μάλιστα έμπειρου αποτελεί εγγύηση για το πρόγραμμα αλλά και για το προφίλ των σταθμών

Θα εξειδικευθεί το κριτήριο της προγραμματικής πληρότητας αντί να προβλέπονται όπως στο παρελθόν ποσοτικά και ανούσια κριτήρια;

Θα ληφθούν υπόψη για τους ήδη λειτουργούντες σταθμούς οι αλλεπάλληλες τιμωρίες τους από το ΕΣΡ;

Όλα αυτά είναι ανοικτά.

4. Προτάσεις- συμπεράσματα

Η υπάρχουσα κατάσταση και η μετάβαση στην ψηφιακή εποχή απαιτεί αλλαγές στο θεσμικό τοπίο αλλά κυρίως εφαρμογή πολιτικών, οι οποίες κατ΄ επανάληψη έχουν συζητηθεί αλλά παραπέμπονται στις καλένδες. Συνοπτικά θα ήθελα να επισημάνω τα εξής:

α) Πρέπει να αναθεωρηθεί ο ν. 3592/2007 στο μέτρο που αντιμετωπίζει με χαλαρό τρόπο τη συγκέντρωση των ΜΜΕ και τη δεσπόζουσα θέση συγκεκριμένων επιχειρηματικών συμφερόντων στην αγορά

β) Πρέπει, επιτέλους, να πραγματοποιηθεί έλεγχος πόθεν έσχες (πραγματικός και όχι εικονικός) στα οικονομικά των σταθμών. Αν το ΕΣΡ αδυνατεί να το πράξει να υπάρξει πρόβλεψη συνεργασίας του με άλλες αρχές που έχουν τη τεχνογνωσία να το κάνουν

γ) Πρέπει να θεσπιστούν τα κριτήρια αδειοδότησης, να προηγηθεί διαβούλευση επ΄ αυτών, να ολοκληρωθεί η έκδοση των κανονιστικών αποφάσεων που απομένουν για την ψηφιακή μετάβαση καθώς και η προκήρυξη αδειοδότησης των παρόχων περιεχομένου και στη συνέχεια των παρόχων δικτύου.

δ) Παράλληλα πρέπει να ρυθμιστεί εκ νέου το καθεστώς του ΕΣΡ και να αποκατασταθεί η διαφάνεια στον τρόπο επιλογής των μελών του. Η επιλογή των μελών με τον τρόπο που γίνεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων δεν επαρκεί. Απαιτείται προκήρυξη πλήρωσης των θέσεων αξιολόγηση των τυπικών και ουσιαστικών τους προσόντων και δημόσια ακρόαση. Σε ένα επαρκώς στελεχωμένο ΕΣΡ θα πρέπει να δοθούν κανονιστικές αρμοδιότητες για τη ρύθμιση θεμάτων, που ούτε γνωρίζει, ούτε όπως αποδείχθηκε, θέλει να ρυθμίσει ο κοινός νομοθέτης.

ε) Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να υπάρξουν εγγυήσεις για την ανεξαρτησία της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης με τη θέσπιση νέου τρόπου επιλογής των μελών του διοικητικού της συμβουλίου και να εξετασθεί η δυνατότητα δημιουργίας, πέραν της ΕΣΗΕΑ, στην οποία δεν ανήκει το σύνολο των δημοσιογράφων, φορέα αυτορρύθμισής τους. Κρίσιμο δε ζήτημα είναι ο καθορισμός της χορήγησης των κρατικών διαφημίσεων με διαφανή κριτήρια και η θέσπιση ενισχύσεων για τη μετάβαση στην ψηφιακή εποχή.

Οι παραπάνω προτάσεις χρειάζονται πολιτικές αποφάσεις και συναινέσεις στο πολιτικό σύστημα που δεν είναι καθόλου αυτονόητο ότι υπάρχουν. Αν πάντως τέτοιες συναινέσεις δεν δημιουργηθούν στο μέλλον θα είναι εξαιρετικά δύσκολο να λύσουμε τον ομφάλιο λώρο της διαπλοκής που συνδέει, υπόγεια, πολιτικό σύστημα και ΜΜΕ

Η διαμόρφωση του νέου τοπίου δεν μπορεί να επιτευχθεί αν δεν βγούμε από το τούνελ το οποίο οι ίδιοι κατασκευάσαμε. Αυτή είναι η πρόκληση για το πολιτικό σύστημα: αν τελικώς θα μπορέσει να παύσει να παγιδεύεται από τις σειρήνες της διαπλοκής δίνοντας τέλος στις αδιέξοδες και αντιφατικές κινήσεις των προηγούμενων ετών…..

Προς όφελος μιας κοινωνίας που βρίσκεται σήμερα σε βαθιά κρίση, της δημοκρατίας και των θεμελιωδών μας δικαιωμάτων.

* Το κείμενο είναι η εισήγηση του Παναγιώτη Δημητρόπουλου στα "κρίση-μα σεμινάρια για τα ΜΜΕ".